CANCUN’DAKİ TIKANMA ÜZERİNE ÇEŞİTLEMELER
“Yapısal Bir Hata”nın Maliyetleri
Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ), belki de bir “gaflet” sonunda, “demokratik” bir yapı içinde kuruldu. Bu yeni uluslararası örgütün en üst organı olan Bakanlar Konferansı’nda kararlar, (kararın niteliğine göre) ya oydaşma (“consensus”), ya üçte iki veya yarıyı aşan oyçokluğu ile alınır ve şu anda 146’yı bulmuş olan üyelerden herbirinin bir oyu vardır. Böylelikle, Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi’ndeki gibi sadece seçkin ülkelere bahşedilmiş veto hakkı yoktur ve Dünya Bankası (DB) ve IMF’de olduğu gibi “hissedarların sermaye payları” oranında ağırlıklandırılmış bir karar alma mekanizması yoktur. Bu özelliğin DTÖ’nün zengin azınlığı için Bakanlar Konferanslarında yarattığı güçlükler, 1997 Singapur toplantısının sonuna kadar AB ve ABD heyetleri tarafından uygulanan çeşitli tehdit ve ödün öğeleri ile aşılmaya çalışıldı. Amerikalı ve Avrupalı uzmanlar ve diplomatlar, “yeşil oda toplantıları” diye anılan küçük ve yoğun kulis çalışmaları sonunda ve “böl ve yönet” yöntemi sayesinde Üçüncü Dünya hükümetlerinin temsilcilerini kendi çizgilerine getirmeyi başarabildiler. Singapur toplantısı, böylece, DTÖ’nün müzakere gündemini (yatırımlar, rekabet ve devlet ihaleleri gibi) ticaret dışı konulara taşıma kararını aldı.
1997–1998 Asya krizi azgelişmiş ülkelerin birçoğunu küreselleşme büyüsünden kurtaran bir katkı yaptı. Bunu izleyen ilk Bakanlar Konferansı 1999’da Seattle’da gerçekleşti. Seattle’da Kuzey Amerika sendikaları ile çoğunlukla Batı kökenli devlet-dışı kuruluşlar, farklı gerekçelerle de olsa, küreselleşme karşıtı muhalefetlerini sokaklara yansıttılar. Sokaktan güç alan, gözleri açılmaya başlayan ve DTÖ çalışmalarını bloke edebileceklerinin farkına varan Asyalı, Latin Amerikalı, Afrikalı temsilciler, Konferansın sonuçsuz dağılmasını sağladılar.
Bir sonraki Bakanlar Konferansı, “sokak etkeni”nin devre-dışı kaldığı Doha’da yapıldı. Yoksul, azgelişmiş ülkelere “bir parmak bal” çalınarak, Doha sonrasındaki müzakere gündemi “kalkınma round’u” diye adlandırıldı; tüm konularda kalkınma önceliklerinin dikkate alınacağına ilişkin bir taahhütte bulunuldu. Bu gevşek taahhüt karşılığında ABD/AB bloku, Singapur gündeminin belirlediği “yeni konular”ın, bir sonraki Konferans yeri olarak belirlenen Meksika/Cancun’da karara bağlanması gibi stratejik bir kazanım elde etti.
Ne var ki, Meksika’da “sokak”, bir kez daha Konferansı kuşattı. Başta Meksikalılar, Güney ve Kuzey Amerika’dan gelen küreselleşme karşıtları, Afrika’dan, Asya’dan, Latin Amerika’dan gelen Üçüncü Dünya temsilcilerine moral verdiler. Biraz da bu moral sayesinde, Konferans başlar başlamaz, dünyanın en yoksul coğrafyalarından birinden, Batı Afrika’dan gelen dört “gariban” ülkenin temsilcileri, özellikle ABD’ne dönük bir çağrıda bulundular. Özetle ve mealen şunları söylediler: “Sizlerin dış ticaret doktrininize göre Batı Afrika, pamuk ticaretinde karşılaştırmalı üstünlüğe sahiptir. Ne var ki, ABD’ndeki 25000 pamuk çiftçisine 4 milyar dolara yakın sübvansiyon veriyorsunuz. Bu sübvansiyonlar sayesinde aslında pamuk ihraç etmemesi gereken bu çiftçiler, dünya piyasalarına pamuğu bizim maliyetlerimizin altında satıyorlar. Batı Afrika’da pamuktan geçimini sağlayan 10 milyon insan, bu yüzden yoksulluğa mahkûm kalıyor. 2006’ya kadar pamuğa dönük tüm sübvansiyonlarınızı kaldırın ve bu arada pamuk fiyatlarındaki düşmeden dolayı bizim uğradığımız zararları tazmin edin. Bunları kabul etmezseniz, Konferansın diğer ve yeni konularda alacağı her karara karşı çıkacağız.”
Pamuk üzerindeki bu beklenmedik karşı çıkışa ek olarak, tarım konusunda ABD ve AB’nin hazırladığı karar tasarısı, gelişmekte olan ülkelerin Brezilya, Çin, Güney Afrika, Hindistan, Meksika ve Tayland gibi prestijli üyelerini içeren bir grubu tarafından reddedildi. Tarımda bir ilerleme sağlanmadıkça, Konferansın diğer gündem maddelerine geçişe karşı (DTÖ’nün “demokratik” yapısı sayesinde) etkili bir direnme gerçekleşti. Ve Cancun Konferansı, esas itibariyle tarım politikalarındaki anlaşmazlık nedeniyle, bir sonuç belgesi çıkaramadan, başarısızlıkla son buldu.
DTÖ’ nün kuruluşuna damgasını vuran “yapısal hata” (yani “bir üye, bir oy” ilkesi), böylece, “zenginler klübü”nün bu uluslararası kuruluşun çalışmalarına egemen olmasını önlemiş görünmektedir. GATT Uruguay müzakerelerinin sonuçlanarak DTÖ’ nün kuruluş kararının alındığı 1994’te, küreselleşme karşıtı hareketlerin sokaklara hükmedecek bir kitleselliğe ulaşabileceği; üçüncü dünyadan gelen resmi heyetlerin de neo-liberal doktrinlerin büyüsünden bu kadar çabuk kurtulabilecekleri öngörülememişti.
Ancak, Cancun’daki “tıkanma”nın somut vesilesi DTÖ’ nün tarım anlaşmasının ana öğelerinin ve ilerleme gündeminin azgelişmiş ülkelerde yarattığı rahatsızlıklar olmuştur. Bu nedenle Washington ve Brüksel’in tarıma dönük politikalar üzerindeki reçetelerini biraz daha ayrıntı ile tartışmak yararlı olabilir.
Tarımsal “Reformların Sakat Gündemi
Türkiye gibi azgelişmiş ülkelerde siyasi iktidarlar tarımsal ürün piyasalarına müdahale etmekte iseler, temelde üç farklı amaç söz konusu olabilir.
Birincisini halkçılık dürtülerine bağlayabiliriz. Tarımsal yapıları aile işletmelerine ve küçük üreticiliğe dayalı ülkelerin yöneticileri, bilgi, sağduyu ve deneyimle fark etmişlerdir ki, tarımsal piyasalar kendi haline bırakıldığında üretici aleyhine sistematik sonuçlar vermeye yatkındır. Yüzbinlerce üreticinin piyasa güçlerine teslimi, (a) tarım/tarım-dışı (genellikle sınai) fiyat hareketlerinin uzun dönemde tarım aleyhine seyri; (b) tarımsal ürünün iç veya dış piyasalardaki (katma değer ve ek ara-mal öğelerinden arındırılmış) nihai fiyatı ile çiftçinin eline geçen fiyat arasında geniş bir makasın oluşması ve bunun zaman içinde açılabilmesi ve (c) tarımsal ürünlere özgü büyük boyutlu fiyat dalgalanmaları ile sonuçlanır. Farklı rejimler içinde kırsal kitle tabanına dayanma gereksinimi içinde olan siyasi iktidarlar, köylü-çiftçi nüfuslarını bu etkenler karşısında koruma amacı ile tarımsal piyasalara müdahale etmişlerdir.
İkinci amaç, çelişkili ve hiyerarşik bir dünya sistemi içinde, ekonomik rasyoneli zayıf dahi olsa, gıdada kendine yeterliktir ve bu, pek çok azgelişmiş ülkede bir ulusal politika önceliği olarak benimsenmiştir. Pirinç, buğday, mısır gibi temel gıda maddelerinin ithal fiyatı ulusal üretim maliyetlerinin altında olsa bile, pek çok ülke, toplam talebin yüksek bir oranını (mümkünse tümünü) ülke içi üretimle karşılamayı, pahalı destekleme politikalarını göze alarak gerçekleştirmeye çalışmıştır. Neo-liberal bağnazlık açısından bu çabalar, kaynak israfının tipik reçeteleridir ve ithalat serbestleştirilerek bunlara son verilmesi gerekir. Ne var ki, neo-liberal reçetelere teslim olan pek çok ülke, beklenen refah artışları yerine açlıkla karşılaştı. Örneğin, 2000 yılında yüksek (2.5 milyon ton) bir mısır üretimi sağlayan Malawi, stok oluşturmaya kalkışınca IMF’nin itirazı ile karşılaştı; “çok yüksek ve pahalı mısır stoku tutmak israftır; bunları sat; başın zora girerse dünya piyasalarından satın alırsın” önerisi ile baskı altında tutuldu. Malawi, IMF anlaşması gereği stoklarını sıfırladıktan sonra 2001’de kötü bir hasatla karşılaştı; üretim %36 düştü. 2000’de tonunu 45 dolara sattığı mısırları bir sonraki yıl 255 dolara ithal etmek zorunda kaldı. Dünya piyasalarından alım yapacak gücü olmadığı için ve üretim açığının sadece %6’sını ithalatla karşılayabildi. Sonuç, yüzbinlerce insanın açlığa sürüklenmesi oldu. Bu tür felâketler arttıkça, “gıda güvenliği” hedefine dönük eleştirilerin saygınlığı aşınmaya başladı.
Üçüncü olarak kalkınmacı amaçlardan söz edilebilir. Gelişme sürecinin erken aşamalarında, tarımsal artık kalkınmaya dönük bir birikim kaynağı olarak kullanılabilme olanağı yaratır. Özellikle dış piyasalara dönük tarımsal arzın pazarlanması, devletçe veya kamuya ait kuruluşlar (“Marketing Boards”) tarafından gerçekleşirse, çiftçinin eline geçen fiyatla, birim ihraç fiyatı arasındaki makas, politika önceliklerine göre sanayiye, tarımsal alt yapıya veya eğitim-sağlık ya da enerji-ulaştırma türü sosyal/ekonomik alt yapı yatırımlarına yöneltilebilecek bir birikim fonu oluşturabilir. Bunu tarımın piyasa mekanizması aracılığıyla vergilenmesi diye nitelendirebiliriz. Bu tür bir kamusal düzenleme yoksa, yerel ticaret sermayesinin aynı işlevi görmesi teorik olarak imkânsız görünmeyebilir. Ne var ki, (a) ticaret sermayesinin el koyacağı “artık”ın bir birikim kaynağı olarak kullanılıp kulanılmayacağı, belirsizdir; ve (b) kamusal kurumların yokluğunda pazarlama kanalları çokuluslu şirketlerin denetimine geçebilir ve sözü geçen “artık” ülke dışına aktarılır. (Öte yandan üçüncü dünyanın Markos/Mobutu tipi yozlaşmış rejimlerinde bu kaynağın yönetici kliğin kişisel servetine dönüşmesi de çok istisnai değildir.)
Bu farklı etkenlere bağlı müdahaleler, ülkelerin tarımsal üretim ve ihracat profiline, gelişme düzeyine ve tarımsal yapıda küçük üreticilikle büyük-oligarşik toprak mülkiyetinin göreli ağırlıklarına göre farklılık göstermiştir. Ancak, şu genel saptamaların yapılabileceğini düşünüyorum: (a) Ülke içi temel gıda talebini karşılayan ürünlerde (öncelikle hububatta, tali olarak yağlı tohumlarda ve hayvancılıkta) destekleme yaygındır. (c) Büyük ölçüde dış piyasalar için üretilen (kahve, kakao, kauçuk, çay gibi) ürünlerde “vergileme” hedefi öne çıkmıştır. (c) Tüm koşullarda çiftçinin eline geçen fiyatlarda istikrar da gözetilmiştir.
Bütün bu etkenlerin sonunda, azgelişmiş ülkelerdeki iç ticaret hadlerinin uluslararası tarım piyasalarındaki ticaret hadlerinden daha az dalgalandığı; uluslararası ticaret hadlerindeki uzun dönem düşme eğiliminin ülke içi fiyat hareketlerine yansımasının belli ölçülerde önlenebildiği söylenebilir. Bu son saptamaya ilişkin iki ayrı çalışmamın bulgularından örnek vereyim. Birincisi Türkiye ile ilgili: 1974 temel alınırsa, 1996’da dünya tarımsal ticaret hadleri 42, Türkiye’nin iç ticaret hadleri 66 olmaktadır. İkincisi siyah (Sahra-altı) Afrika ile ilgili: “Tüm gıda ürünleri” (TGÜ) ile “tarımsal ham maddeler”in (THM’nin) uluslararası ticaret hadleri ile siyah Afrika’nın iç ticaret hadleri (AİTH) 1973 ile 1987-1995 ortalamaları arasında karşılaştırılmaktadır ve TGÜ ile THM 39 ve 58’e düşerken AİTH’nin 113’e çıktığı belirlenmektedir. Dahası, Afrika ülkeleri tarıma “çok” ve “hafif” müdahale eden iki gruba ayrıldığında, AİTH müdahaleci grupta 138’e çıkmakta; “liberal” diyebileceğimiz grupta ise 75’e düşmektedir. Bu arada, Afrika ülkelerinde tarımsal fiyatların Türkiye’den daha iyi korunduğu izleniminin doğduğunu da belirteyim. (Afrika için bu bulgular, Cambridge Journal of Economics, Mayıs 2001’de yayımlanan bir makalemde yer alıyor.)
Amaçları ne olursa olsun, azgelişmiş ülkelerde izlenen tarımsal politikalar genellikle piyasalara müdahaleler biçimi almıştır. Taban fiyatlar, destekleme alımları, ürün veya girdi piyasalarının pazarlama kuruluşlarınca denetimi ve kredi-girdi sübvansiyonlarının yaygınlaşması gibi... Özellikle ABD’nin tarımsal politikalarında önem taşıyan çiftçilere üretimden ve girdilerden bağımsız olarak (hatta bazen üretimi kısma karşılığı olarak) verilen transferler üçüncü dünya ülkelerinde pek gözlenmez. İşte 1980’li yıllardan bu yana, önce IMF/DB programlarında, sonra da DTÖ kural ve normları aracılığıyla azgelişmiş ülkelere kabul ettirilmeye çalışılan politikalar, tarımsal ürün ve girdi piyasalarındaki müdahalelerin tasfiyesini hedeflemiştir. Genel olarak tarımcı nüfusa dönük (ve ABD modelinde gözlenen türden) kaynak aktarımları ise, “meşru” görülmüştür. DTÖ’nün tarım anlaşmasına bu ayrım, dış ticareti saptırıcı desteklemeler kavramıyla girmiş; belirli ürünlere ve girdilere dönük tüm müdahale ve kontroller, “kavuniçi kutu” (İngilizcesi “amber”, yani “kehribar” kutu) diye nitelendirilen bir kategoriye alınmış ve bunların zaman içinde tümüyle tasfiyesi hedeflenmiştir. “Kalkınma müzakereleri”ni başlatmak iddiasındaki Doha bildirisinde dahi, “ticareti saptırıcı ülke-içi desteklemelerde büyük boyutlu indirimler” müzakere gündemine alınmıştır. Buna karşılık, ABD-türü “çiftçilere, cari üretimle ve fiyatlarla bağlantılı olmayan ve devlet bütçesinden yapılan doğrudan ödemeler”, “yeşil kutu” diye adlandırılan bir kategoriye alınmış ve bu tür desteklemeler üzerinde herhangi bir sınırlama, kısıtlama öngörülmemiştir.
Böylece pamuk çiftçisi başına yılda ortalama 150.000 doları aşan doğrudan ödeme, herhangi bir destekleme alımı, taban fiyat, girdi sübvansiyonu içermediği için “ticareti saptırıcı etki içermeyen” türden bir transfer olarak kabul edilmiş; serbest bırakılmıştır. Bu çerçeve içinde ABD’li pamuk çiftçisine verilen gelir transferinin, pamuk üretimini desteklemediğini; dış ticaret kuramının kutsal kavramlarından göreli üstünlük bakımından pamukta ABD’nin önünde gelen Afrikalı üreticiyi yapay olarak handikaplı kulmadığını; dünya pamuk fiyatlarını aşağıya çekerek Afrika pamuğunu piyasa dışına itmediğini ve kısacası ticareti saptırmadığını ileri sürebilmek için neoklasik bağnazlığa saplanmış olmak yetmez; açıkça kötü niyetli olmak gerekir.
Ayrıca soralım: Azgelişmiş ülkelerde ticareti saptırıcı özellikler taşıyan müdahaleler sayesinde, ulusal tarım fiyatları uluslararası ticaret hadlerinin üstünde seyretmişse yanlış mı yapılmıştır; yoksa, “etkinliği sağlamak” uğruna ulusal ticaret hadlerinin dünya tarım fiyatları gibi göçmesi mi yeğlenmeli idi?
Öte yandan sorun sadece DTÖ kurallarının tarafgirliğiyle ilgili değildir. Son on beş yıl boyunca DB programlarında, Üçüncü Dünya ülkelerinde tarımsal ürün piyasalarını ve ihracatını denetlemek için kurulmuş pazarlama kurullarının (“Marketing Boards”un) kapatılması istenmiştir. Ve pamuk üreticisi ve ihracatçısı Afrika ülkeleri de bu “kurumsal tasfiye”den paylarını almışlar; pamuk piyasalarını denetleme olanaklarından yoksun kılınmışlardır. DB programlarından yakayı sıyırmış azgelişmiş ülkeler ise, DTÖ Genel Sekreterliği’nin hazırladığı Cancun ön-taslağına göre, önümüzdeki on yıl içinde kavuniçi kutu kategorisindeki (yani piyasa müdahalelerinden oluşan) toplam destek ölçüsünü (“aggregate measure of support”u) %40 oranında azaltacaktır.
Tarımsal ihracata uygulanan sübvansiyonları ve kredi desteklerini saymazsak, 1999’da ABD’nin ülke-içi tarımsal destekleme ödemelerinin sadece %25’i, AB’nin ise %55’i “kavuniçi kutu” kategorisine girmekte idi. Azgelişmiş ülkelerde ise bu oran %100’e yakındır. Ortak Tarım Politikası reformu ile bu oranın AB’de yakın zamanda ABD oranına yaklaşacağı öngörülüyor. ABD, AB, Japonya, Kanada gibi ülkelerde farklı destekleme türleri genellikle bütçelere yansımaktadır ve bunlar belli bir destekleme türünden diğerine geçebilecek esnekliğe sahiptirler. Bütçe harcamaları IMF/DB ve uluslararası “rating” kuruluşlarının kısıt ve baskısı altındaki azgelişmiş ülkeler ise bu tür esneklikten yoksundurlar. Örneğin Türkiye’de tarım satış ve kredi kooperatifleri ve desteklemeye dönük yetmiş yıllık bir kurumsal miras tarihe karıştıktan sonra, ortaya çıkacak boşluğun hangi bütçe imkânları ile, kaç yıl, nasıl süreceği belirsiz doğrudan gelir desteği ile doldurulabileceğini sorgulamak gerekir.
DTÖ’nün kuruluşunda, ticareti saptırıcı destekler safsatasına kanıp ses çıkarmayan azgelişmiş ülkeler Cancun’da uyandılar. DTÖ’nün tarım gündemini lehlerine değiştiremeyince Konferansı bloke ettiler. Fakat, pek çoğu, önümüzdeki bir iki yıl içinde IMF/DB programlarıyla veya ABD/AB ile yapacakları ikili anlaşmalarla DTÖ çerçevesi içinde direndikleri tarımsal ödünlerin çok daha fazlasını, üstelik tek yönlü olarak vermeye mecbur kalacaklardır.
“Çeşitleniniz; işleyip satınız!”
Pamuk, şeker, pirinç, mısır, buğday... ABD ve AB’nin bu ürünlerde örneğin Batı Afrika, Jamaika, Haiti, Meksika ve Suriye’ye karşı göreli/karşılaştırmalı üstünlük taşımadıkları açıktır. Ne var ki, dış ticaret göreli değil, mutlak üstünlüklere göre gerçekleşir. Bu, fiilen, “ucuza satan kazanır” anlamına gelir ve “ucuza satma”, sadece “daha düşük mutlak maliyet” anlamına gelmez; buna ek olarak ABD/AB’de tarıma dönük çok büyük hacimli (ancak neo-liberal yaklaşımın meşru kıldığı) kaynak transferleri de düşük fiyatlı ihracatı mümkün kılar. Bunun sonunda Afrika’da pamuk, Jamaika’da şeker, Haiti’de pirinç, Meksika’da mısır ve Suriye’de buğday üreticileri ya üretimden kopmakta, ya da üretim maliyetlerinin altında fiyatlara mahkûm kalmaktadırlar.
Peki, bu durumda sözü geçen ülkeler tarımda ne üretip, ne ihraç edeceklerdir? Örnek verdiğim ürünler, Kuzey ve Güney’in rakip ürünleridir. Soru, Meksika, Suriye gibi, üretim yapısı tarım dışına ve sanayiye kayarak çeşitlilik kazanmış ülkelerde esas olarak tarımcı nüfusu ilgilendirir ve üretimden kopmak zorunda kalmanın sosyal yansımaları bakımından önemlidir. Örnekte saydığım diğer ülkeler, özellikle de Afrika ülkeleri için ise soru, bütünüyle ekonomik gelişmeyi tıkayacak bir önem taşımaktadır. Örneğin Afrika’da izlenen sanayileşme politikaları, “Berg Raporu” diye anılan 1982 tarihli bir DB raporundan bu yana, neo-liberal iktisatçılarca insafsızca eleştirilmekte; sanayiye dönük yönelişler bu ülkelerin iktisat politikalarında belirleyici rol oynayan Bretton Woods kurumlarınca desteklenmemektedir. Kısacası, tarımdaki tıkanmaları, tarım-içi kaynak kaydırmaları ile çözme seçenekleri öncelik taşımakta; sorunu sanayileşmeci politikalarla aşma çabaları kösteklenmektedir. Bu durumda, Kuzey’in aşırı sübvansiyonlu ürünlerine rakip olmayan ürünlerde uzmanlaşmayı artırma; yani hububat, şeker pancarı ve pamuk tarlalarında (nasılsa) kahve, kakao, çay ve kauçuk yetiştirme seçeneği mi söz konusu olacaktır? Bu fazlasıyla abartılı ve eskimiş öneriyi, artık, DB dahi öncelikle savunamıyor. Bunun yerine, “çeşitlenme ve işleyerek ihraç” önerileri rağbet görüyor.
“İşleyerek ihracat” önermesinin geleneksel anlayışıyla sanayileşmeye açılan bir pencere olarak anlaşılmadığını; tarım ürünlerini ham biçimiyle değil, paketleyerek, olgunlaştırarak, suyunu çıkararak, şişeleyerek, olsa olsa konserveleyerek ihraç etmenin kastedildiğini vurgulamak istiyorum. Bu bağlamda, sorunun çok daha derinde yattığını görmek gerekir. Önce Albert Maizels, sonra da 2002 Trade and Development Report ile UNCTAD dış ticaret hadlerinde bozulma eğiliminin sadece ham madde üretiminde uzmanlaşanlara özgü bir kader olmadığını; dünya ekonomisinin azgelişmiş kutbunda yer alan ülkelerin, merkez ile ticaretlerinde ister işlenmemiş veya işlenmiş tarımsal ürünler, isterse (teknoloji-yoğun olmayan) sanayi ürünü ihraç etsinler, aynı kaderi sineye çekmek durumunda olduklarını gösterdiler.
Bu tartışmayı, dış ticaret hadleri sorunsalının dışına taşıyarak zenginleştirebiliriz. Otuz yıl kadar önce UNCTAD uluslararası ham madde piyasalarının yapılarını, çokuluslu şirketlerin özel konumunu da dikkate alarak incelemeye başladı. 1977’de UNCTAD verilerini kullanarak genel olarak uluslararası ham madde ticaretinde, ampirik olarak da muz ve tütün ticaretinde bölüşüm kategorilerinin belirlenmesine dönük bir çalışma yapmıştım. Uyguladığım yöntem, nihai fiyatı çeşitli aşamalardaki katma değer ve ara-mal bileşenlerine ayrıştırarak ham maddenin doğrudan üreticileri ile ihracatçı ülkenin paylarını, uluslararası veya ithalatçı ülkedeki sermaye gruplarının ve devlet payları ile karşılaştırma olanağı vermekte idi. Çok sonraları Fröbel, Gereffi ve diğerleri meta (veya “değer”) zincirleri adı altında, öncelikle sınai ürünler için ve emek maliyetindeki uluslararası farklılıkların belirlediği parçalanmayı uluslararası bir bölüşüm analizine dönüştürdüler. Son yıllarda meta/değer zincirleri çözümlemesini tekrar ham madde ticaretine taşıma girişimleri var. Bunlar, ham madde ticaretine katılan farklı aktörlerin, üreticiden başlayarak nihai tüketici-kullanıcıda son bulan meta zincirlerinin farklı halkalarının nihai fiyattan aldıkları payların belirlenmesine (1970’li yıllara göre biraz daha kaba yöntemlerle) imkân verebiliyor.
Bu tür bir kavram çerçevesinin bulguları, azgelişmiş ülkelerin tarımsal ürün ihracatında sadece birim miktarda ürün ihracatına tekabül eden ithalat kapasitesinin aşınmakta olduğunu (yani dış ticaret hadlerinin gerilediğini) göstermiyor; buna ek olarak, tarımsal ürünlerin nihai piyasalardaki fiyatları içinden ihracatçı ülkenin ve bu ülkenin içinde de dolaysız üreticilerin (çiftçi/köylülerin) eline geçen payın da düşmekte olduğunu gösteriyor. Üstelik, yeni reçetelere uyarak “çeşitlenme/işleyerek ihraç” çabaları durumun düzelmesine hiç katkı yapmıyor. Bazı örnekler vereyim:
•“Geleneksel ihraç ürünlerine devam...” : Kahveyi örnek alalım. 1977’de ithalatçı ülkelerde gerçekleşen nihai kahve fiyatı içinde , ihracatçı ülkelere intikal eden oran %51, bunun içinden üretici (çiftçi) payı %27, devletin ve pazarlama kuruluşlarının payı ise %24 olarak belirleniyor. 1994’te, kahve ihracatçısı ülkelerde (özellikle Afrika’da) pazarlama kuruluşları dağıtılmış; üretici ile ihraç noktası arasındaki alan büyük ölçüde çokuluslu şirketler ve Batı’nın büyük süpermarket zincirleri tarafından doldurulmuş; bunların sonunda ve nihai kahve fiyatının içinde ihracatçı ülke payı (%17’si üreticilere, sadece %3’ü devlet ve aracılara ait olmak üzere) %20’ye düşmüştür. N. Talbot’tan aktardığımız bu bilgiye, International Coffee Organisation’ın başkanı N. Osorio’nun bir saptamasını da ekleyelim: 1990 civarında dünya kahve ihracat değeri 11 milyar dolar, perakende kahve tüketiminin toplam değeri ise 30 milyar dolar olarak veriliyor. On yıl sonra toplam kahve ihraç değeri 5.5 milyar dolara düşmüş; dünya perakende kahve tüketim değeri ise 70 milyar dolara yükselmiştir. Böylece kahve ihracatçılarının, nihai piyasalardaki kahve satış hasılatı içindeki payı %37’den %8’e gerilemiştir. Keza, 1985 ile 1989 arasında Nestle’nin perakende satış hasılatı içinden elde ettiği kârların payı %19’dan %32’ye çıkmış; büyük ölçüde ithal maliyetinden oluşan ham madde giderlerinin payı ise %40’tan %23’e düşmüştür. Bu tarihler arasında, ham çekirdek kahveyi süpermarket raflarında içilmeye hazır kahveye dönüştürme sürecinde önemli bir değişme olmamışsa, ihracatçı ülkenin/üreticilerin paylarındaki bu aşınmalar, bölüşüm ilişkilerinde bozulmayı, kısacası, artan sömürü oranlarını yansıtıyor.
•“Çeşitlenin, yeni ürünlere geçin; yaş meyve, sebze, çiçek satın...” Gerçekten de tavsiye edilen bu ürünler Batı ülkelerinde fazla korumayla karşılanmamaktadır. Ne var ki, sözü geçen ürünlerin uluslararası ticareti giderek Batı’nın dev süpermarket zincirlerinin kontrolüne girmiş bulunmaktadır. Yeni bir UNCTAD çalışması, Kenya kökenli taze sebzelerin nihai fiyatı içinde ihracatçı ülkenin payını %27, Zimbabwe kökenli mangonun nihai fiyatında ihracatçı payını ise %23 olarak tahmin etmiştir.
•“İşleyerek satın...” Bu öneri, tütünün sigaraya, kakaonun çikolataya, ham kahvenin paketlenmiş, içilmeye hazır veya (bizde “neskafe” olarak bilinen) eriyen (“instant”) kahveye dönüştürülerek ihracını içermiyor. Bu tür dönüştürme ve pazarlama aşamaları tamamen çokuluslu şirketlerin (örneğin BAT, Cadbury, Nestle’nin) kontrolündedir ve çok önemsiz bir iki istisna dışında azgelişmiş ihracatçı ülkeler bu türden dönüştürme sonunda Batı piyasalarına nüfuz etmeyi becerememişlerdir. Genellikle kastedilen, yukarıda değindiğim basit işleme aşamalarıdır. Bu çerçeveye oturan örnekler de var: İki araştırıcı (Dolan ve Humphrey) İngiltere’deki süpermarketlerdeki ithal kökenli havuç fiyatlarını saptamışlar. Bunlara göre, paketlenmiş havuç fiyatı açıkta satılan havuç fiyatlarını 2.2 misli aşmaktadır. Paketlenme işleminin, azgelişmiş ülkedeki (örneğin Kenya’daki) maliyeti ise bu fiyat artışının çok küçük (adeta mikroskopik) bir oranını oluşturur. Kısacası, paradoksal olarak, “işleyerek satın” önerisi, “değer zincirleri” içinde ihracatçı ülkenin katma değerden aldığı payın azalması sonucunu verebilmektedir.
Kıssadan hisse
Tarımsal ürünler ticareti, gelişmiş ülkelerdeki aşırı destekleme ve çokuluslu şirketlerin güçlü denetimi altında biçimlenmektedir. DTÖ kuralları ve IMF/DB reçeteleri bu olguyu dokunulmaz bir veri kabul etmekte; azgelişmiş ülkelerde uzun tarihi deneyimler sonunda oluşturulmuş koruma/destekleme mekanizmalarının etkisizleştirilmesini, giderek tasfiyesini hedeflemektedir. Faal nüfuslarının önemli bir bölümü tarım ile geçinen ülkelerin kimi yöneticileri, bu önerilerin olumsuz etkilerini farketmişler; Cancun’da başarıyla direnmişlerdir. Ancak, DTÖ’deki direnme genel “gidişatı” etkilemiyor. Kurumsal tahribat IMF/DB reçeteleriyle ve AB/ABD ilişkileri içinde süregelmektedir. Yıkılan kurumların yeniden inşası güçtür. Bu nedenle, âcil gündem, tutucu bir sloganla “kurumlarımızı koruyalım” çağrısı ile başlamalıdır.
Daha da önemlisi, sermaye birikiminin hacmi ve sektörel dağılımı üzerinde kamusal denetimi yeni baştan ve yeni biçimlerde oluşturan; yeni baştan planlamaya geçişi hedefleyen ve bölüşüm ilişkilerinde parazit niteliği giderek artmış olan sermayenin egemenliğine son veren bir yeniden inşa programını da gündeme getirmek gerekir. Bu, kurumları koruma çabası ile sınırlı bir savunma stratejisinin de aşılmasını gerektiriyor. Türkiye’de ve azgelişmiş ülkelerin büyük bir bölümünde yönetici kadrolar ve egemen sınıflar, tamamen teslim olmuşlar; savunmacı stratejilerin gerekliliğini dahi benimseme yeteneğini yitirmişledir. Bu, büyük bir kayıptır; zira bağımsızlık sonrası yıllarda, kalkınmacı politikaların egemen olduğu dönemlerde inşa edilmiş, denenmiş, ekonomiyi biçimlendirmiş kurumları tasfiyeye uğramış bir ülkenin yeniden inşa atılımına geçmesi de güçleşmiş olacaktır. Tablo tamamen karanlık değildir. Bugünkü uluslararası güç dengesi içinde dahi, egemen sınıfları ve yönetici kadroları hiç olmazsa bir savunmacı çizginin gereğini gören birkaç ülke çıkmaktadır. DTÖ çalışmalarına bakarsak, Batı Afrika’nın dört “gariban” ülkesi, Hindistan, Brezilya, Arjantin, Güney Afrika, Güney Kore örnek gösterilebilir. Çin’in özel konumunu da ayrıca dikkate almak gerekir.
Savunmacı çizginin ötesine geçen bir yeniden inşa stratejisini gündeme getirmenin ön-koşulu ise, kanımca, her yerde (ve tabii ki Türkiye’de) siyasi iktidarın sınıfsal içeriğinde radikal bir değişmenin gerçekleşmesidir.
Kısacası, bir yandan yönetici kadroları ve egemen sınıfları teslimiyet eğilimleri yerine savunmacı çizgiye çekmeyi hedefleyen kısa dönemli; bir yandan da siyasi iktidarların yapısını kökten dönüştürmeyi hedefleyen uzun dönemli mücadeleler önümüzdeki yılların önceliklerini oluşturacaktır.
“Yapısal Bir Hata”nın Maliyetleri
Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ), belki de bir “gaflet” sonunda, “demokratik” bir yapı içinde kuruldu. Bu yeni uluslararası örgütün en üst organı olan Bakanlar Konferansı’nda kararlar, (kararın niteliğine göre) ya oydaşma (“consensus”), ya üçte iki veya yarıyı aşan oyçokluğu ile alınır ve şu anda 146’yı bulmuş olan üyelerden herbirinin bir oyu vardır. Böylelikle, Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi’ndeki gibi sadece seçkin ülkelere bahşedilmiş veto hakkı yoktur ve Dünya Bankası (DB) ve IMF’de olduğu gibi “hissedarların sermaye payları” oranında ağırlıklandırılmış bir karar alma mekanizması yoktur. Bu özelliğin DTÖ’nün zengin azınlığı için Bakanlar Konferanslarında yarattığı güçlükler, 1997 Singapur toplantısının sonuna kadar AB ve ABD heyetleri tarafından uygulanan çeşitli tehdit ve ödün öğeleri ile aşılmaya çalışıldı. Amerikalı ve Avrupalı uzmanlar ve diplomatlar, “yeşil oda toplantıları” diye anılan küçük ve yoğun kulis çalışmaları sonunda ve “böl ve yönet” yöntemi sayesinde Üçüncü Dünya hükümetlerinin temsilcilerini kendi çizgilerine getirmeyi başarabildiler. Singapur toplantısı, böylece, DTÖ’nün müzakere gündemini (yatırımlar, rekabet ve devlet ihaleleri gibi) ticaret dışı konulara taşıma kararını aldı.
1997–1998 Asya krizi azgelişmiş ülkelerin birçoğunu küreselleşme büyüsünden kurtaran bir katkı yaptı. Bunu izleyen ilk Bakanlar Konferansı 1999’da Seattle’da gerçekleşti. Seattle’da Kuzey Amerika sendikaları ile çoğunlukla Batı kökenli devlet-dışı kuruluşlar, farklı gerekçelerle de olsa, küreselleşme karşıtı muhalefetlerini sokaklara yansıttılar. Sokaktan güç alan, gözleri açılmaya başlayan ve DTÖ çalışmalarını bloke edebileceklerinin farkına varan Asyalı, Latin Amerikalı, Afrikalı temsilciler, Konferansın sonuçsuz dağılmasını sağladılar.
Bir sonraki Bakanlar Konferansı, “sokak etkeni”nin devre-dışı kaldığı Doha’da yapıldı. Yoksul, azgelişmiş ülkelere “bir parmak bal” çalınarak, Doha sonrasındaki müzakere gündemi “kalkınma round’u” diye adlandırıldı; tüm konularda kalkınma önceliklerinin dikkate alınacağına ilişkin bir taahhütte bulunuldu. Bu gevşek taahhüt karşılığında ABD/AB bloku, Singapur gündeminin belirlediği “yeni konular”ın, bir sonraki Konferans yeri olarak belirlenen Meksika/Cancun’da karara bağlanması gibi stratejik bir kazanım elde etti.
Ne var ki, Meksika’da “sokak”, bir kez daha Konferansı kuşattı. Başta Meksikalılar, Güney ve Kuzey Amerika’dan gelen küreselleşme karşıtları, Afrika’dan, Asya’dan, Latin Amerika’dan gelen Üçüncü Dünya temsilcilerine moral verdiler. Biraz da bu moral sayesinde, Konferans başlar başlamaz, dünyanın en yoksul coğrafyalarından birinden, Batı Afrika’dan gelen dört “gariban” ülkenin temsilcileri, özellikle ABD’ne dönük bir çağrıda bulundular. Özetle ve mealen şunları söylediler: “Sizlerin dış ticaret doktrininize göre Batı Afrika, pamuk ticaretinde karşılaştırmalı üstünlüğe sahiptir. Ne var ki, ABD’ndeki 25000 pamuk çiftçisine 4 milyar dolara yakın sübvansiyon veriyorsunuz. Bu sübvansiyonlar sayesinde aslında pamuk ihraç etmemesi gereken bu çiftçiler, dünya piyasalarına pamuğu bizim maliyetlerimizin altında satıyorlar. Batı Afrika’da pamuktan geçimini sağlayan 10 milyon insan, bu yüzden yoksulluğa mahkûm kalıyor. 2006’ya kadar pamuğa dönük tüm sübvansiyonlarınızı kaldırın ve bu arada pamuk fiyatlarındaki düşmeden dolayı bizim uğradığımız zararları tazmin edin. Bunları kabul etmezseniz, Konferansın diğer ve yeni konularda alacağı her karara karşı çıkacağız.”
Pamuk üzerindeki bu beklenmedik karşı çıkışa ek olarak, tarım konusunda ABD ve AB’nin hazırladığı karar tasarısı, gelişmekte olan ülkelerin Brezilya, Çin, Güney Afrika, Hindistan, Meksika ve Tayland gibi prestijli üyelerini içeren bir grubu tarafından reddedildi. Tarımda bir ilerleme sağlanmadıkça, Konferansın diğer gündem maddelerine geçişe karşı (DTÖ’nün “demokratik” yapısı sayesinde) etkili bir direnme gerçekleşti. Ve Cancun Konferansı, esas itibariyle tarım politikalarındaki anlaşmazlık nedeniyle, bir sonuç belgesi çıkaramadan, başarısızlıkla son buldu.
DTÖ’ nün kuruluşuna damgasını vuran “yapısal hata” (yani “bir üye, bir oy” ilkesi), böylece, “zenginler klübü”nün bu uluslararası kuruluşun çalışmalarına egemen olmasını önlemiş görünmektedir. GATT Uruguay müzakerelerinin sonuçlanarak DTÖ’ nün kuruluş kararının alındığı 1994’te, küreselleşme karşıtı hareketlerin sokaklara hükmedecek bir kitleselliğe ulaşabileceği; üçüncü dünyadan gelen resmi heyetlerin de neo-liberal doktrinlerin büyüsünden bu kadar çabuk kurtulabilecekleri öngörülememişti.
Ancak, Cancun’daki “tıkanma”nın somut vesilesi DTÖ’ nün tarım anlaşmasının ana öğelerinin ve ilerleme gündeminin azgelişmiş ülkelerde yarattığı rahatsızlıklar olmuştur. Bu nedenle Washington ve Brüksel’in tarıma dönük politikalar üzerindeki reçetelerini biraz daha ayrıntı ile tartışmak yararlı olabilir.
Tarımsal “Reformların Sakat Gündemi
Türkiye gibi azgelişmiş ülkelerde siyasi iktidarlar tarımsal ürün piyasalarına müdahale etmekte iseler, temelde üç farklı amaç söz konusu olabilir.
Birincisini halkçılık dürtülerine bağlayabiliriz. Tarımsal yapıları aile işletmelerine ve küçük üreticiliğe dayalı ülkelerin yöneticileri, bilgi, sağduyu ve deneyimle fark etmişlerdir ki, tarımsal piyasalar kendi haline bırakıldığında üretici aleyhine sistematik sonuçlar vermeye yatkındır. Yüzbinlerce üreticinin piyasa güçlerine teslimi, (a) tarım/tarım-dışı (genellikle sınai) fiyat hareketlerinin uzun dönemde tarım aleyhine seyri; (b) tarımsal ürünün iç veya dış piyasalardaki (katma değer ve ek ara-mal öğelerinden arındırılmış) nihai fiyatı ile çiftçinin eline geçen fiyat arasında geniş bir makasın oluşması ve bunun zaman içinde açılabilmesi ve (c) tarımsal ürünlere özgü büyük boyutlu fiyat dalgalanmaları ile sonuçlanır. Farklı rejimler içinde kırsal kitle tabanına dayanma gereksinimi içinde olan siyasi iktidarlar, köylü-çiftçi nüfuslarını bu etkenler karşısında koruma amacı ile tarımsal piyasalara müdahale etmişlerdir.
İkinci amaç, çelişkili ve hiyerarşik bir dünya sistemi içinde, ekonomik rasyoneli zayıf dahi olsa, gıdada kendine yeterliktir ve bu, pek çok azgelişmiş ülkede bir ulusal politika önceliği olarak benimsenmiştir. Pirinç, buğday, mısır gibi temel gıda maddelerinin ithal fiyatı ulusal üretim maliyetlerinin altında olsa bile, pek çok ülke, toplam talebin yüksek bir oranını (mümkünse tümünü) ülke içi üretimle karşılamayı, pahalı destekleme politikalarını göze alarak gerçekleştirmeye çalışmıştır. Neo-liberal bağnazlık açısından bu çabalar, kaynak israfının tipik reçeteleridir ve ithalat serbestleştirilerek bunlara son verilmesi gerekir. Ne var ki, neo-liberal reçetelere teslim olan pek çok ülke, beklenen refah artışları yerine açlıkla karşılaştı. Örneğin, 2000 yılında yüksek (2.5 milyon ton) bir mısır üretimi sağlayan Malawi, stok oluşturmaya kalkışınca IMF’nin itirazı ile karşılaştı; “çok yüksek ve pahalı mısır stoku tutmak israftır; bunları sat; başın zora girerse dünya piyasalarından satın alırsın” önerisi ile baskı altında tutuldu. Malawi, IMF anlaşması gereği stoklarını sıfırladıktan sonra 2001’de kötü bir hasatla karşılaştı; üretim %36 düştü. 2000’de tonunu 45 dolara sattığı mısırları bir sonraki yıl 255 dolara ithal etmek zorunda kaldı. Dünya piyasalarından alım yapacak gücü olmadığı için ve üretim açığının sadece %6’sını ithalatla karşılayabildi. Sonuç, yüzbinlerce insanın açlığa sürüklenmesi oldu. Bu tür felâketler arttıkça, “gıda güvenliği” hedefine dönük eleştirilerin saygınlığı aşınmaya başladı.
Üçüncü olarak kalkınmacı amaçlardan söz edilebilir. Gelişme sürecinin erken aşamalarında, tarımsal artık kalkınmaya dönük bir birikim kaynağı olarak kullanılabilme olanağı yaratır. Özellikle dış piyasalara dönük tarımsal arzın pazarlanması, devletçe veya kamuya ait kuruluşlar (“Marketing Boards”) tarafından gerçekleşirse, çiftçinin eline geçen fiyatla, birim ihraç fiyatı arasındaki makas, politika önceliklerine göre sanayiye, tarımsal alt yapıya veya eğitim-sağlık ya da enerji-ulaştırma türü sosyal/ekonomik alt yapı yatırımlarına yöneltilebilecek bir birikim fonu oluşturabilir. Bunu tarımın piyasa mekanizması aracılığıyla vergilenmesi diye nitelendirebiliriz. Bu tür bir kamusal düzenleme yoksa, yerel ticaret sermayesinin aynı işlevi görmesi teorik olarak imkânsız görünmeyebilir. Ne var ki, (a) ticaret sermayesinin el koyacağı “artık”ın bir birikim kaynağı olarak kullanılıp kulanılmayacağı, belirsizdir; ve (b) kamusal kurumların yokluğunda pazarlama kanalları çokuluslu şirketlerin denetimine geçebilir ve sözü geçen “artık” ülke dışına aktarılır. (Öte yandan üçüncü dünyanın Markos/Mobutu tipi yozlaşmış rejimlerinde bu kaynağın yönetici kliğin kişisel servetine dönüşmesi de çok istisnai değildir.)
Bu farklı etkenlere bağlı müdahaleler, ülkelerin tarımsal üretim ve ihracat profiline, gelişme düzeyine ve tarımsal yapıda küçük üreticilikle büyük-oligarşik toprak mülkiyetinin göreli ağırlıklarına göre farklılık göstermiştir. Ancak, şu genel saptamaların yapılabileceğini düşünüyorum: (a) Ülke içi temel gıda talebini karşılayan ürünlerde (öncelikle hububatta, tali olarak yağlı tohumlarda ve hayvancılıkta) destekleme yaygındır. (c) Büyük ölçüde dış piyasalar için üretilen (kahve, kakao, kauçuk, çay gibi) ürünlerde “vergileme” hedefi öne çıkmıştır. (c) Tüm koşullarda çiftçinin eline geçen fiyatlarda istikrar da gözetilmiştir.
Bütün bu etkenlerin sonunda, azgelişmiş ülkelerdeki iç ticaret hadlerinin uluslararası tarım piyasalarındaki ticaret hadlerinden daha az dalgalandığı; uluslararası ticaret hadlerindeki uzun dönem düşme eğiliminin ülke içi fiyat hareketlerine yansımasının belli ölçülerde önlenebildiği söylenebilir. Bu son saptamaya ilişkin iki ayrı çalışmamın bulgularından örnek vereyim. Birincisi Türkiye ile ilgili: 1974 temel alınırsa, 1996’da dünya tarımsal ticaret hadleri 42, Türkiye’nin iç ticaret hadleri 66 olmaktadır. İkincisi siyah (Sahra-altı) Afrika ile ilgili: “Tüm gıda ürünleri” (TGÜ) ile “tarımsal ham maddeler”in (THM’nin) uluslararası ticaret hadleri ile siyah Afrika’nın iç ticaret hadleri (AİTH) 1973 ile 1987-1995 ortalamaları arasında karşılaştırılmaktadır ve TGÜ ile THM 39 ve 58’e düşerken AİTH’nin 113’e çıktığı belirlenmektedir. Dahası, Afrika ülkeleri tarıma “çok” ve “hafif” müdahale eden iki gruba ayrıldığında, AİTH müdahaleci grupta 138’e çıkmakta; “liberal” diyebileceğimiz grupta ise 75’e düşmektedir. Bu arada, Afrika ülkelerinde tarımsal fiyatların Türkiye’den daha iyi korunduğu izleniminin doğduğunu da belirteyim. (Afrika için bu bulgular, Cambridge Journal of Economics, Mayıs 2001’de yayımlanan bir makalemde yer alıyor.)
Amaçları ne olursa olsun, azgelişmiş ülkelerde izlenen tarımsal politikalar genellikle piyasalara müdahaleler biçimi almıştır. Taban fiyatlar, destekleme alımları, ürün veya girdi piyasalarının pazarlama kuruluşlarınca denetimi ve kredi-girdi sübvansiyonlarının yaygınlaşması gibi... Özellikle ABD’nin tarımsal politikalarında önem taşıyan çiftçilere üretimden ve girdilerden bağımsız olarak (hatta bazen üretimi kısma karşılığı olarak) verilen transferler üçüncü dünya ülkelerinde pek gözlenmez. İşte 1980’li yıllardan bu yana, önce IMF/DB programlarında, sonra da DTÖ kural ve normları aracılığıyla azgelişmiş ülkelere kabul ettirilmeye çalışılan politikalar, tarımsal ürün ve girdi piyasalarındaki müdahalelerin tasfiyesini hedeflemiştir. Genel olarak tarımcı nüfusa dönük (ve ABD modelinde gözlenen türden) kaynak aktarımları ise, “meşru” görülmüştür. DTÖ’nün tarım anlaşmasına bu ayrım, dış ticareti saptırıcı desteklemeler kavramıyla girmiş; belirli ürünlere ve girdilere dönük tüm müdahale ve kontroller, “kavuniçi kutu” (İngilizcesi “amber”, yani “kehribar” kutu) diye nitelendirilen bir kategoriye alınmış ve bunların zaman içinde tümüyle tasfiyesi hedeflenmiştir. “Kalkınma müzakereleri”ni başlatmak iddiasındaki Doha bildirisinde dahi, “ticareti saptırıcı ülke-içi desteklemelerde büyük boyutlu indirimler” müzakere gündemine alınmıştır. Buna karşılık, ABD-türü “çiftçilere, cari üretimle ve fiyatlarla bağlantılı olmayan ve devlet bütçesinden yapılan doğrudan ödemeler”, “yeşil kutu” diye adlandırılan bir kategoriye alınmış ve bu tür desteklemeler üzerinde herhangi bir sınırlama, kısıtlama öngörülmemiştir.
Böylece pamuk çiftçisi başına yılda ortalama 150.000 doları aşan doğrudan ödeme, herhangi bir destekleme alımı, taban fiyat, girdi sübvansiyonu içermediği için “ticareti saptırıcı etki içermeyen” türden bir transfer olarak kabul edilmiş; serbest bırakılmıştır. Bu çerçeve içinde ABD’li pamuk çiftçisine verilen gelir transferinin, pamuk üretimini desteklemediğini; dış ticaret kuramının kutsal kavramlarından göreli üstünlük bakımından pamukta ABD’nin önünde gelen Afrikalı üreticiyi yapay olarak handikaplı kulmadığını; dünya pamuk fiyatlarını aşağıya çekerek Afrika pamuğunu piyasa dışına itmediğini ve kısacası ticareti saptırmadığını ileri sürebilmek için neoklasik bağnazlığa saplanmış olmak yetmez; açıkça kötü niyetli olmak gerekir.
Ayrıca soralım: Azgelişmiş ülkelerde ticareti saptırıcı özellikler taşıyan müdahaleler sayesinde, ulusal tarım fiyatları uluslararası ticaret hadlerinin üstünde seyretmişse yanlış mı yapılmıştır; yoksa, “etkinliği sağlamak” uğruna ulusal ticaret hadlerinin dünya tarım fiyatları gibi göçmesi mi yeğlenmeli idi?
Öte yandan sorun sadece DTÖ kurallarının tarafgirliğiyle ilgili değildir. Son on beş yıl boyunca DB programlarında, Üçüncü Dünya ülkelerinde tarımsal ürün piyasalarını ve ihracatını denetlemek için kurulmuş pazarlama kurullarının (“Marketing Boards”un) kapatılması istenmiştir. Ve pamuk üreticisi ve ihracatçısı Afrika ülkeleri de bu “kurumsal tasfiye”den paylarını almışlar; pamuk piyasalarını denetleme olanaklarından yoksun kılınmışlardır. DB programlarından yakayı sıyırmış azgelişmiş ülkeler ise, DTÖ Genel Sekreterliği’nin hazırladığı Cancun ön-taslağına göre, önümüzdeki on yıl içinde kavuniçi kutu kategorisindeki (yani piyasa müdahalelerinden oluşan) toplam destek ölçüsünü (“aggregate measure of support”u) %40 oranında azaltacaktır.
Tarımsal ihracata uygulanan sübvansiyonları ve kredi desteklerini saymazsak, 1999’da ABD’nin ülke-içi tarımsal destekleme ödemelerinin sadece %25’i, AB’nin ise %55’i “kavuniçi kutu” kategorisine girmekte idi. Azgelişmiş ülkelerde ise bu oran %100’e yakındır. Ortak Tarım Politikası reformu ile bu oranın AB’de yakın zamanda ABD oranına yaklaşacağı öngörülüyor. ABD, AB, Japonya, Kanada gibi ülkelerde farklı destekleme türleri genellikle bütçelere yansımaktadır ve bunlar belli bir destekleme türünden diğerine geçebilecek esnekliğe sahiptirler. Bütçe harcamaları IMF/DB ve uluslararası “rating” kuruluşlarının kısıt ve baskısı altındaki azgelişmiş ülkeler ise bu tür esneklikten yoksundurlar. Örneğin Türkiye’de tarım satış ve kredi kooperatifleri ve desteklemeye dönük yetmiş yıllık bir kurumsal miras tarihe karıştıktan sonra, ortaya çıkacak boşluğun hangi bütçe imkânları ile, kaç yıl, nasıl süreceği belirsiz doğrudan gelir desteği ile doldurulabileceğini sorgulamak gerekir.
DTÖ’nün kuruluşunda, ticareti saptırıcı destekler safsatasına kanıp ses çıkarmayan azgelişmiş ülkeler Cancun’da uyandılar. DTÖ’nün tarım gündemini lehlerine değiştiremeyince Konferansı bloke ettiler. Fakat, pek çoğu, önümüzdeki bir iki yıl içinde IMF/DB programlarıyla veya ABD/AB ile yapacakları ikili anlaşmalarla DTÖ çerçevesi içinde direndikleri tarımsal ödünlerin çok daha fazlasını, üstelik tek yönlü olarak vermeye mecbur kalacaklardır.
“Çeşitleniniz; işleyip satınız!”
Pamuk, şeker, pirinç, mısır, buğday... ABD ve AB’nin bu ürünlerde örneğin Batı Afrika, Jamaika, Haiti, Meksika ve Suriye’ye karşı göreli/karşılaştırmalı üstünlük taşımadıkları açıktır. Ne var ki, dış ticaret göreli değil, mutlak üstünlüklere göre gerçekleşir. Bu, fiilen, “ucuza satan kazanır” anlamına gelir ve “ucuza satma”, sadece “daha düşük mutlak maliyet” anlamına gelmez; buna ek olarak ABD/AB’de tarıma dönük çok büyük hacimli (ancak neo-liberal yaklaşımın meşru kıldığı) kaynak transferleri de düşük fiyatlı ihracatı mümkün kılar. Bunun sonunda Afrika’da pamuk, Jamaika’da şeker, Haiti’de pirinç, Meksika’da mısır ve Suriye’de buğday üreticileri ya üretimden kopmakta, ya da üretim maliyetlerinin altında fiyatlara mahkûm kalmaktadırlar.
Peki, bu durumda sözü geçen ülkeler tarımda ne üretip, ne ihraç edeceklerdir? Örnek verdiğim ürünler, Kuzey ve Güney’in rakip ürünleridir. Soru, Meksika, Suriye gibi, üretim yapısı tarım dışına ve sanayiye kayarak çeşitlilik kazanmış ülkelerde esas olarak tarımcı nüfusu ilgilendirir ve üretimden kopmak zorunda kalmanın sosyal yansımaları bakımından önemlidir. Örnekte saydığım diğer ülkeler, özellikle de Afrika ülkeleri için ise soru, bütünüyle ekonomik gelişmeyi tıkayacak bir önem taşımaktadır. Örneğin Afrika’da izlenen sanayileşme politikaları, “Berg Raporu” diye anılan 1982 tarihli bir DB raporundan bu yana, neo-liberal iktisatçılarca insafsızca eleştirilmekte; sanayiye dönük yönelişler bu ülkelerin iktisat politikalarında belirleyici rol oynayan Bretton Woods kurumlarınca desteklenmemektedir. Kısacası, tarımdaki tıkanmaları, tarım-içi kaynak kaydırmaları ile çözme seçenekleri öncelik taşımakta; sorunu sanayileşmeci politikalarla aşma çabaları kösteklenmektedir. Bu durumda, Kuzey’in aşırı sübvansiyonlu ürünlerine rakip olmayan ürünlerde uzmanlaşmayı artırma; yani hububat, şeker pancarı ve pamuk tarlalarında (nasılsa) kahve, kakao, çay ve kauçuk yetiştirme seçeneği mi söz konusu olacaktır? Bu fazlasıyla abartılı ve eskimiş öneriyi, artık, DB dahi öncelikle savunamıyor. Bunun yerine, “çeşitlenme ve işleyerek ihraç” önerileri rağbet görüyor.
“İşleyerek ihracat” önermesinin geleneksel anlayışıyla sanayileşmeye açılan bir pencere olarak anlaşılmadığını; tarım ürünlerini ham biçimiyle değil, paketleyerek, olgunlaştırarak, suyunu çıkararak, şişeleyerek, olsa olsa konserveleyerek ihraç etmenin kastedildiğini vurgulamak istiyorum. Bu bağlamda, sorunun çok daha derinde yattığını görmek gerekir. Önce Albert Maizels, sonra da 2002 Trade and Development Report ile UNCTAD dış ticaret hadlerinde bozulma eğiliminin sadece ham madde üretiminde uzmanlaşanlara özgü bir kader olmadığını; dünya ekonomisinin azgelişmiş kutbunda yer alan ülkelerin, merkez ile ticaretlerinde ister işlenmemiş veya işlenmiş tarımsal ürünler, isterse (teknoloji-yoğun olmayan) sanayi ürünü ihraç etsinler, aynı kaderi sineye çekmek durumunda olduklarını gösterdiler.
Bu tartışmayı, dış ticaret hadleri sorunsalının dışına taşıyarak zenginleştirebiliriz. Otuz yıl kadar önce UNCTAD uluslararası ham madde piyasalarının yapılarını, çokuluslu şirketlerin özel konumunu da dikkate alarak incelemeye başladı. 1977’de UNCTAD verilerini kullanarak genel olarak uluslararası ham madde ticaretinde, ampirik olarak da muz ve tütün ticaretinde bölüşüm kategorilerinin belirlenmesine dönük bir çalışma yapmıştım. Uyguladığım yöntem, nihai fiyatı çeşitli aşamalardaki katma değer ve ara-mal bileşenlerine ayrıştırarak ham maddenin doğrudan üreticileri ile ihracatçı ülkenin paylarını, uluslararası veya ithalatçı ülkedeki sermaye gruplarının ve devlet payları ile karşılaştırma olanağı vermekte idi. Çok sonraları Fröbel, Gereffi ve diğerleri meta (veya “değer”) zincirleri adı altında, öncelikle sınai ürünler için ve emek maliyetindeki uluslararası farklılıkların belirlediği parçalanmayı uluslararası bir bölüşüm analizine dönüştürdüler. Son yıllarda meta/değer zincirleri çözümlemesini tekrar ham madde ticaretine taşıma girişimleri var. Bunlar, ham madde ticaretine katılan farklı aktörlerin, üreticiden başlayarak nihai tüketici-kullanıcıda son bulan meta zincirlerinin farklı halkalarının nihai fiyattan aldıkları payların belirlenmesine (1970’li yıllara göre biraz daha kaba yöntemlerle) imkân verebiliyor.
Bu tür bir kavram çerçevesinin bulguları, azgelişmiş ülkelerin tarımsal ürün ihracatında sadece birim miktarda ürün ihracatına tekabül eden ithalat kapasitesinin aşınmakta olduğunu (yani dış ticaret hadlerinin gerilediğini) göstermiyor; buna ek olarak, tarımsal ürünlerin nihai piyasalardaki fiyatları içinden ihracatçı ülkenin ve bu ülkenin içinde de dolaysız üreticilerin (çiftçi/köylülerin) eline geçen payın da düşmekte olduğunu gösteriyor. Üstelik, yeni reçetelere uyarak “çeşitlenme/işleyerek ihraç” çabaları durumun düzelmesine hiç katkı yapmıyor. Bazı örnekler vereyim:
•“Geleneksel ihraç ürünlerine devam...” : Kahveyi örnek alalım. 1977’de ithalatçı ülkelerde gerçekleşen nihai kahve fiyatı içinde , ihracatçı ülkelere intikal eden oran %51, bunun içinden üretici (çiftçi) payı %27, devletin ve pazarlama kuruluşlarının payı ise %24 olarak belirleniyor. 1994’te, kahve ihracatçısı ülkelerde (özellikle Afrika’da) pazarlama kuruluşları dağıtılmış; üretici ile ihraç noktası arasındaki alan büyük ölçüde çokuluslu şirketler ve Batı’nın büyük süpermarket zincirleri tarafından doldurulmuş; bunların sonunda ve nihai kahve fiyatının içinde ihracatçı ülke payı (%17’si üreticilere, sadece %3’ü devlet ve aracılara ait olmak üzere) %20’ye düşmüştür. N. Talbot’tan aktardığımız bu bilgiye, International Coffee Organisation’ın başkanı N. Osorio’nun bir saptamasını da ekleyelim: 1990 civarında dünya kahve ihracat değeri 11 milyar dolar, perakende kahve tüketiminin toplam değeri ise 30 milyar dolar olarak veriliyor. On yıl sonra toplam kahve ihraç değeri 5.5 milyar dolara düşmüş; dünya perakende kahve tüketim değeri ise 70 milyar dolara yükselmiştir. Böylece kahve ihracatçılarının, nihai piyasalardaki kahve satış hasılatı içindeki payı %37’den %8’e gerilemiştir. Keza, 1985 ile 1989 arasında Nestle’nin perakende satış hasılatı içinden elde ettiği kârların payı %19’dan %32’ye çıkmış; büyük ölçüde ithal maliyetinden oluşan ham madde giderlerinin payı ise %40’tan %23’e düşmüştür. Bu tarihler arasında, ham çekirdek kahveyi süpermarket raflarında içilmeye hazır kahveye dönüştürme sürecinde önemli bir değişme olmamışsa, ihracatçı ülkenin/üreticilerin paylarındaki bu aşınmalar, bölüşüm ilişkilerinde bozulmayı, kısacası, artan sömürü oranlarını yansıtıyor.
•“Çeşitlenin, yeni ürünlere geçin; yaş meyve, sebze, çiçek satın...” Gerçekten de tavsiye edilen bu ürünler Batı ülkelerinde fazla korumayla karşılanmamaktadır. Ne var ki, sözü geçen ürünlerin uluslararası ticareti giderek Batı’nın dev süpermarket zincirlerinin kontrolüne girmiş bulunmaktadır. Yeni bir UNCTAD çalışması, Kenya kökenli taze sebzelerin nihai fiyatı içinde ihracatçı ülkenin payını %27, Zimbabwe kökenli mangonun nihai fiyatında ihracatçı payını ise %23 olarak tahmin etmiştir.
•“İşleyerek satın...” Bu öneri, tütünün sigaraya, kakaonun çikolataya, ham kahvenin paketlenmiş, içilmeye hazır veya (bizde “neskafe” olarak bilinen) eriyen (“instant”) kahveye dönüştürülerek ihracını içermiyor. Bu tür dönüştürme ve pazarlama aşamaları tamamen çokuluslu şirketlerin (örneğin BAT, Cadbury, Nestle’nin) kontrolündedir ve çok önemsiz bir iki istisna dışında azgelişmiş ihracatçı ülkeler bu türden dönüştürme sonunda Batı piyasalarına nüfuz etmeyi becerememişlerdir. Genellikle kastedilen, yukarıda değindiğim basit işleme aşamalarıdır. Bu çerçeveye oturan örnekler de var: İki araştırıcı (Dolan ve Humphrey) İngiltere’deki süpermarketlerdeki ithal kökenli havuç fiyatlarını saptamışlar. Bunlara göre, paketlenmiş havuç fiyatı açıkta satılan havuç fiyatlarını 2.2 misli aşmaktadır. Paketlenme işleminin, azgelişmiş ülkedeki (örneğin Kenya’daki) maliyeti ise bu fiyat artışının çok küçük (adeta mikroskopik) bir oranını oluşturur. Kısacası, paradoksal olarak, “işleyerek satın” önerisi, “değer zincirleri” içinde ihracatçı ülkenin katma değerden aldığı payın azalması sonucunu verebilmektedir.
Kıssadan hisse
Tarımsal ürünler ticareti, gelişmiş ülkelerdeki aşırı destekleme ve çokuluslu şirketlerin güçlü denetimi altında biçimlenmektedir. DTÖ kuralları ve IMF/DB reçeteleri bu olguyu dokunulmaz bir veri kabul etmekte; azgelişmiş ülkelerde uzun tarihi deneyimler sonunda oluşturulmuş koruma/destekleme mekanizmalarının etkisizleştirilmesini, giderek tasfiyesini hedeflemektedir. Faal nüfuslarının önemli bir bölümü tarım ile geçinen ülkelerin kimi yöneticileri, bu önerilerin olumsuz etkilerini farketmişler; Cancun’da başarıyla direnmişlerdir. Ancak, DTÖ’deki direnme genel “gidişatı” etkilemiyor. Kurumsal tahribat IMF/DB reçeteleriyle ve AB/ABD ilişkileri içinde süregelmektedir. Yıkılan kurumların yeniden inşası güçtür. Bu nedenle, âcil gündem, tutucu bir sloganla “kurumlarımızı koruyalım” çağrısı ile başlamalıdır.
Daha da önemlisi, sermaye birikiminin hacmi ve sektörel dağılımı üzerinde kamusal denetimi yeni baştan ve yeni biçimlerde oluşturan; yeni baştan planlamaya geçişi hedefleyen ve bölüşüm ilişkilerinde parazit niteliği giderek artmış olan sermayenin egemenliğine son veren bir yeniden inşa programını da gündeme getirmek gerekir. Bu, kurumları koruma çabası ile sınırlı bir savunma stratejisinin de aşılmasını gerektiriyor. Türkiye’de ve azgelişmiş ülkelerin büyük bir bölümünde yönetici kadrolar ve egemen sınıflar, tamamen teslim olmuşlar; savunmacı stratejilerin gerekliliğini dahi benimseme yeteneğini yitirmişledir. Bu, büyük bir kayıptır; zira bağımsızlık sonrası yıllarda, kalkınmacı politikaların egemen olduğu dönemlerde inşa edilmiş, denenmiş, ekonomiyi biçimlendirmiş kurumları tasfiyeye uğramış bir ülkenin yeniden inşa atılımına geçmesi de güçleşmiş olacaktır. Tablo tamamen karanlık değildir. Bugünkü uluslararası güç dengesi içinde dahi, egemen sınıfları ve yönetici kadroları hiç olmazsa bir savunmacı çizginin gereğini gören birkaç ülke çıkmaktadır. DTÖ çalışmalarına bakarsak, Batı Afrika’nın dört “gariban” ülkesi, Hindistan, Brezilya, Arjantin, Güney Afrika, Güney Kore örnek gösterilebilir. Çin’in özel konumunu da ayrıca dikkate almak gerekir.
Savunmacı çizginin ötesine geçen bir yeniden inşa stratejisini gündeme getirmenin ön-koşulu ise, kanımca, her yerde (ve tabii ki Türkiye’de) siyasi iktidarın sınıfsal içeriğinde radikal bir değişmenin gerçekleşmesidir.
Kısacası, bir yandan yönetici kadroları ve egemen sınıfları teslimiyet eğilimleri yerine savunmacı çizgiye çekmeyi hedefleyen kısa dönemli; bir yandan da siyasi iktidarların yapısını kökten dönüştürmeyi hedefleyen uzun dönemli mücadeleler önümüzdeki yılların önceliklerini oluşturacaktır.
